( 二) 权力规范实施旨在保障基本权利国家各级权力机关的权力行使之目的皆在于保障和尊重人权。
与此同时，对行政机关的设置以及实质责任的承担又缺乏强有力的法律控制，加之机关本位主义的影响，许多机关为了本部门利益，人为地增设机构，并赋予其管理职能，造成行政机构膨胀、权力分散、职能交叉、责任不明。这类私法组织是否可纳入行政主体的范畴，仍存在很大的争议，它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体，还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。
四、完善我国行政主体理论之建议通过以上分析，我们可以看出：行政主体理论作为行政法学研究的重要组成部分，其法学价值不仅体现在它是一个具有高度抽象性和概括性的法学术语，更体现在它作为一种理论，在整个行政法学研究中的基础作用之上。与地方分权相对应的另一种行政法上的分权——公务分权，即将特定的、相对独立的行政公务从国家和地方公共团体的一般行政职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使，并由其独立承担法律责任，由此产生了另一种类型的行政主体，即法国的公务法人，日本的行政法人，德国的人事团体、公共设施以及我国台湾行政法学中的身份团体、公法财团、公共机构等。（二）行政分权制度决定着行政主体的范围。对行政主体的权力分配、机构设置以及人员控制等行政组织问题作了缜密的研究，在此基础之上，逐步形成了行政行为的运行及责任的承担机制，这种研究方法既吸收了私法对主体的研究成果，又兼备了公法的特色。可见，我国行政主体行为后果的最终归属即责任同财产并无直接关联，行政主体因违法而承担的责任是一种广义上的责任。
大陆法系国家均存在公、私法的区分，行政法作为规范行政权的法律，当属于国内公法。另一方面，行政主体理论的其它内容又散见于或渗透于行政主体的整个运作过程的研究之中（如关于行政主体的行为、行为责任的研究），为构架整个行政法学理论体系起着提纲挚领式的基础性作用。[４] 1982年修宪时，最高人民法院、最高人民检察院原本也是被列为质询对象的，但后来有人士提出法院、检察院独立行使职权不应受质询，结果这种意见被接受，所以删去了原有的质询最高人民法院、最高人民检察院的规定。
真实情况是，1982年宪法取消了1978年宪法关于全国人大代表质询最高法、最高检的相关规定。所以，对人大制度理解应该有较大幅度的弹性，不能在政治的或宪法的理论上作茧自缚。这表明在我国，人大具有超越其他国家机关的崇高的宪法地位，人大与其他国家机关相比，其地位具有无可置疑的至上性。如果法律、法学界人士能够改变观念，最高国家权力机关通过释宪或立法、修改法律等措施保证法院、检察院独立行使职权将不会特别困难。
我国宪法本身没有肯定绝对化的人大至上观念。（三）与政治法律资源配置计划化相对应的观念政治法律资源中最重要的资源是各种公共职位，其中主要指各级人大代表、人大常委、行政机关、审判机关和检察机关的综合管理类的领导职务。
这种相互冲突的状况很难保证全国人大及其常委会或上级人大及其常委会相对于地方某下级人大事实上具有更大的权威。市场经济社会应确立权利与权力平衡观，坚持国家行政机关、审判机关和检察机关宪法地位平等观，确信逐步实现政治法律资源配置的市场化，是国家和社会持续发展和长治久安的需要。[５]1982年宪法实施后，1993年3月八届全国人大第一次会议通过的宪法第7条修正案，用国家实行社会主义市场经济的规定取代了《宪法》第15条中国家在社会主义公有制基础上实行计划经济的规定。我们不妨以乡镇长直选为例来说明这个问题。
《宪法》第133条也只规定最高检对全国人大和全国人大常委会负责，地方各级检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责，同样没有检察院报告工作的规定。至于地方某级人大对于上一级乃至最高国家机构的其他国家机关，其宪法地位并没有至上性。例如，依照我国宪法，行政机关、审判机关、检察机关三者本来具有同等地位，但很多实质性制度安排偏偏用行政机关的基准为审判机关、检察机关统一定级别，并且刻意将后者压低一级，在其他很多官方和非官方安排中，后者甚至被压得更低。[５] 列宁：《再论工会、目前局势及托洛茨基同志和布哈林同志的错误》，《列宁选集》第4卷，人民出版社1995年版，第407页。
1982年宪法在政治体制方面规定的内容代表了上世纪80年代初修宪者对它的一种理解方式，这种理解方式28年来变化很小。该法第86条、第88条、第90条、第92条的有关规定，在授予全国人大常委会对地方性法规、自治条例和单行条例的合法性审查权和撤销权的同时，事实上完全排除了国家的最高审判机关在这些方面依宪法本来可依循全国人大及其常委会立法的路径获得的一部分职权，即在审理案件过程中对其所适用的地方性法规、自治条例或单行条例的有关条款的合法性进行具体审查的职权。
（一）规定人大代表质询法院、检察院的相关法律条款不符合现行宪法人大代表质询法院、检察院的工作是1978年宪法的规定，已被1982年宪法所取消，因此，一些现行法律关于人大代表质询法院、检察院的规定，不仅并无宪法依据，甚至有违宪嫌疑。但是，即使只是为了摆脱1978年宪法的遗迹，只是为了严格实施1982年宪法关于人大与法院、检察院关系条款，也是需要人们付出极大的努力才能获得进展的事情。
就内部而言，我国基本完成了从计划经济社会到市场经济社会、从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的发展转型过程，以富足、民主、法治和人权为标志的和谐社会建设也正在推进中。该条在历经了1986年的修改和2004年的修改后，成为了现行《选举法》的第33条，但它迄今一直保留着1982年全国人大对其进行修改时在对宣传候选人的自由度和选举竞争度方面加大限制的要旨。绝对化的人大至上观念是在1982年宪法通过和生效后，通过全国人大或其常委会的立法逐步反映到我国的法制中去的，是在立法过程中形成的。这里所说的人，主要指直接主导、参与、影响立法的人们。不仅如此，改革开放30年来在这些方面甚至还有退步的趋势。在计划经济社会，我国政治法律资源配置完全是计划化的，其基本特点是从中央到地方，全部公共职位都分层集中控制，除最高层级外，每个层级都由其上层根据其认定的实际需要自上而下地分配这些职位，从人大代表、人大常委，到各级行政机关官员、各级法院法官、各级检察院检察官，等等，基本都是如此。
在计划经济社会，最高国家权力机关在宪法上放在最高国家行政机关之前，是靠了全国人民代表大会及其常委会这块牌子，不是由经济力量决定的必然，由经济力量决定的必然，是行政权力居于国家全部权力的中心。显然，推进包括司法体制改革在内的政治体制改革首先需要的不是修宪、释宪，而是解放思想、实现人大制度理念更新。
1978年《宪法》第28条、第36条分别规定：全国人大代表有权向国务院、最高法、最高检和国务院各部、各委员会提出质询。1986年12月，六届全国人大常委会第十八次会议通过修改该法的决议，增加第42条，规定在常务委员会会议期间，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名，县级的人大常委会组成人员3人以上联名，可以向常委会书面提出对本级法院、检察院的质询案等内容。
这种做法无异于在法院行使审判权过程中，凡是法律与行政机关的意志发生冲突时就让法院停止适用相关的法律，这是超越宪法变相给予行政机关以特权。实施宪法与评论宪法或讨论宪法的应然状况是两种性质不同的问题。
因为1982年宪法修改（实为删除）了1978年宪法的相关规定，授权人大代表质询两院的立法是否合宪有很大疑问。本文本着评论宪法或探讨政治体制改革尤其是司法体制改革的精神，就人大制度的观念更新从几个方面略抒己见。什么叫作绝对化的人大至上观念呢？离开特定层级无条件强调人大相对于其他国家机关具有宪法地位的至上性，就是绝对化的人大至上观念。当然，如果能够没有一个观念更新的过程就通过修宪、释宪实现制度进步，那当然是再好不过的事情。
各级法院对产生它的国家权力机关负责，没有法院报告工作的规定。《立法法》的一些条款实际上起到了确认并将类似的不合理做法固定化的作用。
参见全国人大常委会办公厅研究室政治组编：《中国宪法精释》，中国民主法制出版社1996年版，第24页。事实上，人大代表质询法院的合宪性早就受到学界的质疑，[３]而且还有证据能够证明取消人大代表对法院、检察院的质询正是1982年宪法的本意。
这方面的情况应该有所改观。根据宪法的这些规定，法院、至少其中的最高人民法院，应该有权在审理案件的过程中结合其所审理的具体案件对其所适用的地方性法规的合法性进行审查，而且最高法对地方性法规行使这种具体审查权并不妨碍全国人大常委会根据《宪法》第67条行使撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规的职权。
在人大与法院的关系中，人大绝对至上观念表现为人大通过的法文件法院绝对不可以做合法性审查的观念。如果人们简单化地看待这种体制，他们就不可能运用好这种体制。我国的有关法律深受人大绝对至上观念的影响，其中最明显的是《立法法》。人大至上观念是我国宪法规定的国家机构组织体制的正确反映，也应该是社会主义法制观的重要组成部分。
至于法官和检察官，当然也都是以行政官员的级别为基准定级别的，从乡科级副职到省部级正职、国家级副职，每级都有。根据宪法的规定和精神，一府两院首先须服从的应该是宪法、法律和上级国家权力机关的其他法规范性文件，因为它们代表着比本级人大权威性更高的人大。
一个方面是，各级人大代表候选人在选举过程中的自由活动空间和选举本身的竞争性都不仅没有扩大，反而有所缩减。?四、消除人大制度观念中的计划经济烙印1982年通过实施的现行宪法，是在改革开放刚刚起步，计划经济的价值、理念和体制不容丝毫怀疑的社会经济背景下产生的，它不可避免地打上了计划经济的烙印。
各国的情况其实都是这样，没有哪个国家的国家机构组织体制是从中央到地方一刀切的。1995年2月28日的八届全国人大常委会第十二次会议再次通过修改该法的决议，将该法这一条改为第47条并在内容上按完善质询程序的方向做了补充。
